落地一年：个人养老金制度哪些方面亟须改进

2022年11月25日，个人养老金制度在全国36个城市和地区先行实施，实施一年多以来，先行实施地区的工作情况到底如何？实践当中反映出了哪些堵点、难点问题？在制度设计、经办流程、产品与服务等方面，还有没有进一步优化的空间？

近日，在由中国社会保障学会养老金分会主办、国民养老保险股份有限公司协办的我国个人养老金发展座谈会上，与会专家对上述问题进行了解答。

个人养老金仍处于起步阶段

与会专家普遍认为，综合个人养老金制度落地一年的实践看，个人养老金制度的制定和实施体现了以人民为中心的价值取向和金融服务实体经济的目标，促进了社会保障体系的建设和完善，对国内经济和社会金融的发展产生了积极影响，能够激发社会养老意识，促进市场需求的释放和转化。

尤其是养老金融供给体系的健全为实现养老金融专业化分工打下了基础，提升了金融普惠性和包容性，为满足百姓差异化的养老需求提供了途径，探索了社会养老财富储蓄方式，也为健全更加公平、更可持续的社会保障体系积累了经验。

自去年试点开启，个人养老金制度在全国36个先行城市地区启动，北京、上海、长沙等第一批试点城市经过一年时间积累了一定管理和实践经验，取得了一定成绩，同时在实际操作过程中也发现不少问题。

北京市人社局副局长马兆军介绍说：“经过一年实践，北京市个人养老金开立账户350万人左右，实际缴费人数为110余万人，人均缴费金额6000元左右。其中，接近七成投资了储蓄存款，参保人总体表现偏谨慎，这也意味着下一步个人养老金制度仍有许多值得丰富和完善的空间。

上海市人社局副局长费予清表示，无论从完善养老保险体系的顶层设计看，还是从促进我国资本市场和经济发展的长远考虑，个人养老金制度的建立都是一件好事，也是一件大事。个人养老金制度实施试行一年多来，上海的开户数、人均缴费金额分别为310多万人和6000余元。

在肯定个人养老金制度取得初步成效的同时，费予清介绍说：“个人养老金的发展面临一些挑战。一是个人参保意愿不够强烈，群众对于第三支柱养老金的认识不足。二是个人收入预期不容乐观，虽然当前就业形势总体稳定，但是个人对于未来风险的不确定性、收入的不稳定性影响了群众参与个人养老金的积极性。三是相关政策还有待进一步完善，目前个人养老金的包容性和灵活性不足，1.2万元的免税限额无法满足中高收入群体的期望，3%税率这一优惠政策只对部分税率达到10%及以上的群体具有吸引力。另外，个人养老金制度缺乏退出机制，封闭期长达数十年，没有应急的退出机制，也会影响参保者的积极性。”

针对上述这些情况，成都市人社局养老保险处处长王卫华在发言中说：“应当更加注重制度的普惠性，通过完善制度把更多人纳入制度保障当中。”为此，他建议，一是进一步加大税优力度，建议对企业年金和个人养老金的税收额度合并计算，降低领取阶段的税率或设立起征点，免除未能享受个税抵扣对应额度在领取时的税费，以家庭为单位共享税优额度。二是进一步优化金融产品供给，建议金融监管部门加强对金融机构指导并对基金类、理财类等风险较高的产品进行兜底保障，在国家社会保险公共服务平台个人养老金栏目中增设子栏目以展示个人养老金产品的实际收益信息，建立个人养老金的产品超市，创设多种不同风险等级的产品。三是进一步放宽参加和支取条件，调整缴费额度，加强信息平台建设。

改善税优政策须提上日程

全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成认为，个人养老金政策出台为个人养老财富储备提供新的途径，也使我国多层次养老金体系进一步完善。但是，由于时机不够成熟，与推进时的轰轰烈烈相比，个人养老金政策实施一年来的现实结果是观望者多、参与者少、实际缴存者更少，政策效果不够理想。

数据显示，截至2023年11月25日，在我国7亿多人的就业人口中，个人养老金开户人数达5280万人，占就业人数的7.5%。在开户人数中，实际缴费人数不到开户人数的30%，且缴费金额距年均1.2万元的缴费上限有不小差距。

究其原因，郑功成认为，一方面是个人养老金政策的理念目标、具体措施不够清晰，参加人员的购买能力与风险偏好不够相符；另一方面是在多层次养老金框架下，发展个人养老金的财力储备必须要以基本养老保险制度定型为前提条件，但基本养老保险制度迄今未定型。

除此之外，个人养老金资产封闭期长、流动性差并兼具风险，且养老金产品种类多、专业性强，加大了民众选择养老金产品的难度。

不少与会人士认为，税优力度不足是制度层面必须要解决的问题。税优政策是推动个人养老金发展的必要政策，参加个人养老金制度最直接的好处是可以享受国家税收优惠政策。通过政策激励，引导公众参加个人养老金制度。

但中国财政科学研究院社会发展研究中心主任许文认为，不能高估税优政策对于推动个人养老金发展的作用。税优政策镶嵌在个人所得税制度下，个税政策天然会对税优政策产生一定的限制。对低收入或者不缴纳个税的群体而言，参加个人养老金制度不仅享受不到抵扣的好处，领取时还需缴纳3%的个税，再加上资金的封闭性，这部分人群不会选择将资金放在个人养老金账户内，税优政策更多激励的群体仍是高收入者。然而，在高收入者当中，特别高收入的人群也不看重这项优惠，他们更多考虑资金封闭期长、投资收益较低等问题，税优政策的激励作用有限。

在这种背景下，如何进一步调整税优政策？许文认为，需要增加个人养老金税优政策的灵活性。对低收入或者不缴纳个税的人群，可以考虑给予政策上更多的选择性或财政补贴；对缴纳个税且能够享受抵扣好处的人群，要尽可能地扩大优惠，提高扣除限额；对已经开户且足额缴费的人群，可以加大领取环节的灵活性，也可以考虑将税收政策与现行投资产品、金融产品的相关税收政策结合起来，保证一定的收益。

苏州市人社局养老保险处处长李谦也建议，完善制度设计，提升制度吸引力，建立科学合理的个人养老金缴费限额和税优政策调节机制，适当提高税前的抵扣标准。根据不同的收入水平和年龄段，实行差异化的缴费和税优政策，充分提高低收入群体和年轻人的参保积极性，进一步提升制度的公平性和积极性。

积极开展投资者教育

与会人士认为，金融产品具有高度复杂性，对于非金融领域的投资人而言，金融素养并不足以支撑做出正确的投资决策。目前市场上有几百只个人养老金产品，要如何充分进行投资者教育？

李谦认为，一方面应当优化产品，提高产品的保值增值能力，建立统一的个人养老金金融产品平台，向符合条件的养老金产品统一开放，便于参加人自由选择购买。另一方面要强化宣传教育，提高公众养老金融规划的意识，全方位开展金融投资知识教育和普及，提高公众金融素养和投资风险意识。

郑功成表示，我国人口老龄化、高龄化趋势不可逆转，伴随中国式现代化进程和走向共同富裕步伐的加快，中等收入群体持续壮大，个人养老金将会是一个理性选择。个人养老金具有广阔的前景，但应实事求是面对政策出台一年来暴露出的问题，目前的关键是进一步理清思路、达成共识，促使个人养老金健康发展。