《2023年预付式消费领域消费者权益保护报告》发布预付式消费“六大难”被点名

3月12日，中国消费者协会发布《2023年预付式消费领域消费者权益保护报告》（以下简称《报告》）。《报告》介绍了预付式消费领域消费者权益保护法律体系，回顾了2023年我国预付式消费领域消费者权益保护取得的新进展，也对预付式消费存在的问题、原因进行分析，并提出相应建议。

预付式消费存在六大问题

经营者违规售卡

实践中经营者往往不与消费者签订书面合同，而是采用口头约定的方式。在办卡时也只是告知消费者办卡后享有的优惠，待消费者使用时才告知该卡所附带的各种限制条件。另外，很多经营者为其发放的单用途卡设定了一年或两年的有效期，且到期后拒绝为消费者办理延期，违反了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》有关有效期的规定。

经营者拒绝开具消费凭证

一类是消费者付款后经营者不按规定向消费者开具发票或其他消费凭证，导致消费者难以证明其已支付相应款项。这一类情形对一些使用现金的群体特别是老年消费者群体影响较大。消费者一旦与经营者之间产生纠纷，将因无法证明其与经营者之间存在合同或消费等法律关系而陷入投诉无门、诉讼无望的艰难处境。

另一类是消费者在使用预付卡或预付款消费后，经营者仅对每次消费的信息记录在册，但未向消费者提供相应凭证或资料信息。即便消费者可以证明其与经营者之间存在合同等法律关系，但在二者发生纠纷时，消费者如想解除合同、要求经营者退还实际消费后的预付款余额，其主张也将因无法提供相应证据而难以得到支持。

经营者服务承诺兑现差及变相涨价

不完全履行是预付式消费纠纷中常见的一种情形，实践中大量的消费纠纷便是因此而引发的。它主要是指经营者接受预付款项后虽然向消费者履行了义务，但其所提供的商品或服务与原约定或承诺不符，存在降低商品或服务质量、变相涨价、缩短消费时限、单方更改服务内容等情形。此种情况下消费者多认为经营者存在欺诈，但经营者却常辩称此系正常或合理的经营行为，由此引发消费者不满，继而产生纠纷。特别是在美容美发、体育健身、教育培训等消费领域，此类情形引发的纠纷相对较多。

消费者办卡容易退费难

办卡容易退费难是目前在预付式消费投诉及诉讼纠纷中涉及最多的一类问题。主要分为如下几种具体情形：

一是经营者变更。实践中经营者往往在收取消费者预付资金后先经营一段时间，然后便在原经营场所的基础上通过变更企业名称、店铺标识、法定代表人等方式，对消费者声称因经营者变动导致原预付资金不能继续在本店消费，或需要按其要求另行充值才可使用。有的经营者以此种方式连续变更，导致消费者不仅无法按照经营者原先承诺进行消费，而且难以找到“原经营者”要求退款退费。

二是经营者违约或单方面作出重大变更但拒不退款退费。如有的消费者未达到经营者承诺的减肥或美容效果，要求退款但遭拒绝；有的经营者搬迁至较远的经营场所，导致消费者再去消费非常不便，由此提出退款退费请求却遭拒绝；有的消费者基于办卡前的培训、健身指导体验良好而办理了预付卡，但之后经营者却另行安排他人提供培训或健身指导服务，消费者对此不满要求退款，经营者却不予配合。

三是经营者为退款设定不合理条件。实践中有的经营者虽然同意为预付式消费者退还预付余额，但却要求消费者承担高额违约金，或支付其他不合理费用后才肯退款。而这些违约金或不合理费用的相关规定，消费者起初并不知晓，直至其要求退款时经营者才提出。这显然是对消费者行使其正当权利的一种无理要求，也是对消费者退款退费权利的变相侵害。

四是经营者不按规定向消费者退还预付款利息及相关合理费用。实践中，预付式消费者常因缺乏相关法律知识，在与经营者发生纠纷时往往只要求经营者退还预付资金的消费余额，很少要求其退还预付款利息及合理费用。由此导致现实中发生纠纷时，不论是自行协商、投诉调解还是诉讼解决，经营者往往都只向消费者退还预付余额，而并不向其退还《消费者权益保护法》所规定的预付款利息及相关合理费用。

五是经营者因强制执行等原因导致退款退费存在困难。经营者因其他债务纠纷被法院强制执行时，其预收款账户会被法院查封或采取其他执行措施，从而导致经营者无法向消费者退款退费。

经营者跑路消费者挽回损失难

一种情形是经营者恶意欺诈，故意在其准备关门歇业前搞优惠促销活动，诱使消费者预付资金之后便跑路失联。另一种情形是经营者收到预付款后，因经营不善关门停业，但未通知尚有余额未消费的消费者便卷款跑路。这两种情形下尽管经营者的主观恶意程度有所不同，但都会导致消费者损失惨重却难以追回。

消费者维权难度大

维权成本大。通常而言，消费者往往是在消费数次后因不满经营者提供的商品或服务才要求退还预付余额，但维权成本常高于预付余额，特别是在采取诉讼或仲裁方式维权的情况下。

证据不足。实践中，消费者往往缺乏足够的法律知识，从而导致其维权证据不够充分。由于很多预付式消费合同采取口头形式订立，消费者往往难以就自己的主张提供有效证据，而自己的消费记录等证据又掌握在经营者手中，因此即便提起诉讼，其胜诉的难度也比较大。

相关法治保障体系不完善。由于我国预付式消费的相关法律体系存在不完善之处，因此导致法院判决结果差异较大，难以实现同案同判。

预付式消费问题多发四大原因

立法体系不够健全

我国规范预付式消费的法律依据仅有《消法》第五十三条，部门规章仅有《单用途商业预付卡管理办法（试行）》《侵害消费者权益行为处罚办法》，其余均为地方性规定。虽然《消法》第五十三条规定了经营者的履约义务和民事责任，但未规定行政处罚措施。另外，该法并未就预收款的管理与使用、经营者履行合同义务的具体要求作出规定。尽管2012年商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》和2015年原国家工商行政管理总局发布的《侵害消费者权益行为处罚办法》在一定程度上弥补了《消法》的不足，但因其立法位阶较低而影响其适用效果。至于各地制定的相关地方性法规、规章或其他规范性文件，则仅能在特定地域范围内发挥作用。

行政监管不够有效

由于我国相关立法存在缺陷，对预付式消费领域的监管主体及其职责缺乏明确规定，导致实践中存在部分行业或领域中的预付式消费无人监管、有些行业或领域的预付式消费则存在多头监管的混乱现象。另外，由于缺乏法律、行政法规作为执法依据，导致对预付式消费问题进行行政监管的部门仅限于有部门规章或其他规范性文件作为依据的商务部门、市场监管部门等职能部门，且其监管范围受自身职责限制，其他领域的预付式消费纠纷则缺乏相应的行政监管主体。地方出台的一些法规、规章或其他规范性文件对预付式消费的规定不尽相同，导致各地监管主体、职责、监管措施等不尽相同。即使在有相关规定作为执法依据的行业或领域，也存在对预付式消费监管不足的现象，特别是预付式消费纠纷多发的体育健身、美容美发等领域，反映出这些领域的行政监管尚未形成有效震慑。

司法保护存在不足

我国对预付式消费领域消费者保护的司法不足主要体现在如下两个方面：一是未能为消费者提供便捷高效的纠纷处理机制。虽然绝大多数预付式消费纠纷为小额诉讼，但从中国裁判文书网公布的案件情况来看，有的预付式消费纠纷案件需要经过两审才能处理完毕，需要和其他民事案件一样经过较为复杂的审理程序，而这些程序中投入的人力、财力、时间等成本，往往会让消费者认为付出太多而回报太少，有时甚至会觉得“得不偿失”。二是在处理预付式消费纠纷案件中，司法机关会掌握违约或违法经营者的相关证据，但因缺乏司法机关与行政监管部门的常态联动机制，司法机关很少将经营者的违法违约信息提供给行政监管机关，就改进行政监管提出司法建议。

社会共治有待加强

社会共治通常包括政府部门、消协组织或相关行业组织、经营者、消费者等各方力量的一致努力。但从实际情况来看，我国预付式消费领域的社会共治亟待加强。我国消协组织在预付式消费领域发起公益诉讼或集体诉讼的数量较少，其与同样承担公益诉讼职能的检察机关的互相配合支持尚未形成常态化的工作机制。预付式消费领域经营者及行业协会的自律自治作用尚未充分发挥作用，一些经营者在利益至上的理念下，摒弃了诚信公平、合法经营的基本准则，而消费者的法律知识、风险意识和维权能力还不足以从容应对经营者的各种违约或侵权行为。因此，从整体情况来看，我国预付式消费领域的社会共治依然任重道远。

中消协呼吁完善立法

针对预付式消费现存的问题，中消协提出四点建议：

一是完善预付式消费相关立法，细化各环节规定，强化经营者举证责任，推动建立预付式消费诉讼中的举证责任倒置制度。在预付式消费中，经营者往往不与消费者订立书面合同；在消费过程中，经营者往往不将消费信息、预付款余额告知消费者，造成消费者举证困难。因此，有必要在未来预付式消费立法中规定举证责任倒置制度，即由经营者承担其已按约履行义务或其向消费者提供商品或服务中并未侵犯消费者合法权益的相关举证责任，降低消费者维权难度。

二是强化预付式消费行政监管，推动联合整治，实施信用约束和惩戒。首先，建议由有关部门牵头建立常态化的预付式消费监管协同机制，确定年度监管行业和监管事项，联合开展预付式消费领域违法违规行为的整治行动，将监管重点放在经营者违规办卡、不开具消费凭证、违规使用或管理预付款、无正当理由拒不退款退费、欺诈消费者、以“霸王条款”侵害消费者权益等违法行为。其次，各监管部门应为消费者提供公开、便捷、高效、低成本的投诉维权渠道，对消费者反映的问题及时核查处理。对预付式消费纠纷，行政监管部门可根据消费者的投诉要求进行调解，尽量不让消费者寻求诉讼救济，从而帮助消费者减轻诉累，降低维权成本。

三是加大预付式消费司法救济力度，减轻消费者举证责任，建立消费纠纷诉调对接工作机制。建议司法机关在处理预付式消费纠纷案件中，根据预付式消费的特点及规律，尤其是考虑到经营者持有绝大多数证据的实际情况，在消费者提供初步证据的基础上，强化经营者的举证责任，以使案件得到更为公平、圆满的解决。其次，充分运用司法建议的途径，对审判实践中发现的经营者违法违规行为，向有关行政主管部门提出强化监管的意见，尤其是市场准入、预付款存管、消费者知情权保障、消费者解约退款等方面的监管举措的改进方案。最后，探索建立消费纠纷诉调对接工作机制。对于向消协组织或者行政主管部门申请调解的消费纠纷，消协组织或者行政主管部门应及时组织调解。对于向法院提起诉讼的消费纠纷，法院在立案之前可以委托消协组织或者其他调解组织进行调解。调解不成，则引导消费者通过诉讼途径解决。消费者与经营者达成调解协议的，消费者可向法院申请司法确认。对于法院确认有效的调解协议，经营者如果拒绝履行，消费者可以申请法院强制执行。

四是重视发挥消协组织作用，汇聚社会各方力量，促进预付式消费社会共治。首先，检察机关加强与消协组织协作，共同推进预付式消费领域公益诉讼工作的开展；其次，行业主管部门加强与消协组织的联动；再次，重视发挥行业组织的自律作用；最后，增强预付式消费领域消费者防风险意识。