“数据财政”时代是否来临

近几年，数字经济在中国快速发展，不仅体现在产业领域，而且成为政策领域的一个超级热点。数字时代的快速发展，在中国产生了海量的数据资源，为数字经济的进一步发展提供了数据基础。正如《数据20条》所定义，“数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。”

有研究人士提出，像利用土地资源一样，数据资源的利用可以成为地方经济和地方财政的重要组成部分。复旦大学朱扬勇教授在2015年最早提出了“数据财政”的概念，他指出，“土地财政”已经难以为继，但“盘活政府数据资源，建立数据财政”的时机可能已经到来。与土地不同，数据不会越用越少，并且数据本身会日益增加，因此盘活数据资源，建立“数据财政”可能是政府数据资源开发利用的有效手段。

最新数据显示，2022年我国大数据产业规模达1.57万亿元，同比增长18%，成为推动数字经济发展的重要动力。朱扬勇的观点也是从数据资源利用的角度出发，将数据财政作为一个推动大数据产业和数字经济发展的载体。推动“数据财政”不仅可以给地方政府带来现实的收入，更可以推进公共数据资源的利用，从而提升数据作为资产的价值，带动数字经济的发展，并带来巨大的经济效益。这可能是与“土地财政”和“土地经济”相似的发展思路，地方政府靠公共数据资源的垄断性赚钱，企业则依靠公共数据资源的开发获得更多利益而增加投资，两者之间的相互促进，不仅给地方政府带来经济数字化所需资金，也促进地方经济发展。随着安邦智库此前提到的“后土地经济”时期到来，房地产“黄金时代”形成的“土地财政”模式确实面临困境。地方政府也在尝试其他的方式，寻找税收、土地收入之外的“第三财源”。这样的情况下，数据财政的思路给了地方政府很大的想象空间。可以说，财政压力在给地方推动数据产业发展带来现实而迫切的动力。

目前来看，在国家“东数西算”战略之下，很多地方都在积极推进数据中心建设，以此作为新型基础设施建设，和产业数字化落实的抓手。与此同时，贵阳、北京、上海等一些城市都建立数据交易所，推动数据交易。有数据显示，2022年全年我国数据交易所交易规模约在40亿左右，而当前我国实际运营中的数据交易所已经达到26家。如果考虑场外交易占主流，整体的数据交易规模估计超过500亿元。另外，温州等一些地方开始进行数据入表的尝试，也带动了数字资产抵质押融资等一些金融领域的尝试。一些地方也在尝试公共数据的授权使用和经营，包括杭州、青岛、北京等城市都在尝试各种不同的授权和经营模式。值得注意的是，11月10日，湖南省衡阳市政府提出将数据和智慧城市特许经营权以超过18亿元的拍卖底价公开进行拍卖。这是全国首次公开交易公共数据特许经营权，被称为“政务数据第一拍”。尽管这一拍卖被叫停，但很多研究人士认为公开市场转让的尝试，意味着数据财政将正式开启。首创证券（601136）相关研究认为，衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权起拍价达18.02亿元，全国共计293个地级市，后续政务数据要素运营价值可期。

从安邦智库的研究人员了解到的情况来看，地方政府在推动数据相关产业链发展方面普遍处于“超前”的位置。很多地方积极推动数据中心建设、鼓励数据产业发展，一方面，在于其认识到数据产业未来发展的巨大潜力，希望为地方发展寻求一个“先发优势”；另一方面，地方政府也意识到，公共数据作为资源在数字经济中的重要性，希望实现价值最大化。不过，数据产业处于起步阶段，其模式并不成熟，使得数据资源的价值实现面临巨大的障碍，让地方政府的大量投资难以获得回报。因而其希望通过数据财政的方式，将其变现。

在安邦智库的研究人员看来，在数据产业发展仍在探索阶段时，不宜就此大规模推动数据财政。数据产业的发展，目前仍面临很多争议和障碍，具有很多不确定因素。数据产业化应用方面，不仅面临数据的来源问题，还面临数据开发的瓶颈。近期在CHATGPT的推动下，国内有关AI模型的研究才开始推广，而经济活动中还有大量的资源没有实现数字化。虽然目前开始数据交易的尝试，但交易规模而言还微不足道，更多的障碍来自数据资源的开发和数据应用的约束，使得数据的价值无法充分体现。在发展模式不成熟的情况下，为获得额外收入而推动数据财政，不仅给数据应用的投资增加更多的成本，而且还会因为对数据的垄断，扼杀各种创新，拖累产业数字化进程。因此，以数据财政推动数据产业发展，乃至推动数字经济发展的主张，不应忽略其对经济的反作用。

同时，数据财政的一个核心问题，即实现数据的资产化。数据财政的核心思路是把数据作为一种全新的资产形态，像土地资源一样，形成可交易、可计价的资产。在数据使用仍不完善的情况下，数据资源实际上面临难以定价、难以标准化、难以流通的障碍，也难以像土地那样形成排他性的占有。这些新的特点还需要在法律层面和金融基础层面不断夯实基础。目前，无论是通过数据市场进行交易，还是将其作为特许经营权进行转让，不仅需要落实“三权分置”的数据归属的基本法律保障，还需要经过诸多环节和角色的参与。目前即使是数据入表都仅仅是刚开始试点和尝试，那么，推动数据资产基础之上的各种权利转让，则显得有些操之过急了。地方在推动数据财政之前，仍有很多基础性的任务需要完成。

需要指出的是，在数字经济发展的大潮流下，数据资源的资产化难以避免。作为对新鲜事物的创新，数据财政同样可以以试点的方式进行探索和尝试。在这个过程之中，地方政府同样需要理性平衡短期收益和长远利益的关系。

最终分析结论：在土地财政萎缩的背景下，随着数字经济快速发展，“数据财政”引起了中国各级政府部门的关注。政府部门对数字经济和数据财政的关注，一方面是出于寻找新经济增长点的动机，另一方面也试图寻找到财政收入的新支撑点。不过，虽然数字经济发展在政策上火热，但数据产业的实际发展并不成熟，“政府热、市场冷”的现象比较明显。因此，对于“数据财政”何时到来，何时能够持续产生财政贡献，仍需要理性对待，谨慎尝试。

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