林伯强：优化政府监督机制，促进绿色信贷可持续发展
林伯强（嘉庚创新实验室首席科学家、中国能源政策研究院院长）
近日，央行发布的《2023年金融机构贷款投向统计报告》数据显示，2023年末，本外币绿色贷款余额30.08万亿元，同比增长36.5%，比上年末低2个百分点，高于各项贷款增速26.4个百分点，比年初增加8.48万亿元。其中，投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为10.43万亿元和9.81万亿元，合计占绿色贷款的67.3%，绿色贷款实现较高速的增长。
自2007年中国政府实施绿色信贷政策以来，金融机构不断增加对重污染行业的融资约束，节能环保和清洁项目的信贷融资水平显著提高。2022年6月1日，原银保监会颁布了《银行业保险业绿色金融指引》（以下简称《指引》），该《指引》强调了银保监会在绿色金融业务活动中实施监督管理是促进绿色金融发展的有力保障，进一步明确了政府监督在调节市场资源配置中的重要作用。在当前发展阶段，考虑如何优化政府监督机制，刺激各经济主体在兼顾自身利益的同时积极开展绿色信贷，对于促进绿色信贷长足发展非常重要。
中央和地方绿色信贷政策特点
中国绿色信贷政策的顶层设计涉及到中国人民银行、金融监管总局和生态环境部等政府部门，不同部门在绿色贷款业务的监督机制中所发挥的职能不尽相同。但从目前来看，若要更好地促进我国绿色信贷的有效实施，仍需要各个部门在绿色信贷政策颁布与职能履行方面进行优化完善。
首先是中央政府层面。中国人民银行自2018年以来建立了绿色贷款专项统计制度并颁布了金融机构绿色信贷业绩评价方案，考查各商业银行的季度绿色贷款情况。但是这种集中大型报表式的统计方式仅能从额度上体现商业银行的绿色信贷水平，未完全考虑到商业银行绿色信贷业务中审核与认定上可能存在的问题。由于绿色贷款的审核系统不完善，数据核对缺乏依据，可能造成贷款数据失真。并且，由于缺乏统一的绿色贷款认定标准，数据统计结果可能受到一定影响。原银保监会分别在2012年和2015年颁布了《绿色信贷指引》和《能效信贷指引》，要求发行绿色金融债券的商业银行严格按照两大指引政策要求，将金融债券募集资金全部用于绿色信贷。但目前还需要进一步出台针对绿色信贷的政策法规，避免地方监管分局在执法时无法可依，而各地银行在对企业绿色信贷贷款审批中掌握较大的自由度。我国环保部门主要是负责对企业生产经营中的环境行为予以监督，对企业违法违规行为予以行政处罚。但目前一些地方环保部门在绿色信贷业务的监管活动中仍需要加强监管，防止监督流于形式、政策落实不到位，规避“漂绿”“洗绿”风险。
此外，从地方政府层面来看。由于各地区绿色信贷水平发展较为不平衡，我国主要省市原银保监局实施的绿色信贷监督措施的侧重点也存在较大差异。北京、福建等地区要求创新绿色信贷产品；新疆、宁夏等地区设置绿色信贷额度要求并提出了补贴机制；河北、上海、湖北等地区设立了监管部门与奖惩机制；广东、江西、山东、深圳等地区构建了绿色信贷考核体系；海南、黑龙江等地区以促进实体经济发展为目标；厦门、吉林、浙江、青海等地区扩大绿色信贷支持力度。总体来看，除少数地区，如广东、江苏、山东、上海等地区，对绿色信贷提出了比较详实具体的要求之外，大部分地区提出的绿色信贷监管机制仍待制定更为系统、详细的政策执行或披露标准。目前，广东、江西、浙江、山西、江苏和上海的绿色信贷发展水平居于全国前列，对应相对严格的地区监管制度，说明地区绿色信贷发展水平还是要靠地方政府的环境管制来拉动。
从金融机构层面来看。2021年，我国21家主要银行的绿色信贷余额共计15.9万亿元，其中，六大国有商业银行绿色信贷余额合计8.68万亿元，占比54.6%。一直以来，六大国有银行与“赤道银行”是我国绿色信贷发展的主要推动力。由于除兴业银行和浦发银行之外，我国其他“赤道银行”加入时间较晚，绿色信贷规模较小，我国绿色信贷发展在近几年内仍需大型国有行和赤道银行继续发挥顶层设计和引领作用。但从目前来看，绿色信贷在信贷总量中的占比仍然较低。相对于城商行、农商行而言，大型国有银行的机制灵活性和地方适应性相对较弱一些，在推动地方经济绿色低碳转型发展中的作用仍待增强。
绿色信贷政府监督机制问题亟待解决
整体来看，绿色信贷的政府监督机制还存在一些问题和挑战。
一是还需要更严格的法律约束。绿色信贷政策的实施主要是通过调整商业银行资金配置，促使银行贷款从污染部门流向环保部门，从而促进绿色可持续发展。经济的可持续发展是我国绿色发展的重要内容，为解决市场失灵带来的环境问题，需要进一步构建严格的绿色信贷法律体系，推动绿色经济发展。
二是产品能效有待提高。目前，我国绿色信贷产品较为单一，难以调动市场投资者的投融资积极性，且我国的绿色信贷产品与实际社会需求之间还存在一定的错配，产品引入使用进展较缓慢，落实层面还需要破除一些障碍，破解多主体、多目标间的矛盾。
三是信息披露亟待强化。由于银行与环保部门之间的信息沟通还有所不足，商业银行与企业之间的信息不对称问题仍然存在，企业贷款审批与经营生产都会受到影响。同时，商业银行在缺乏企业环境信息的情况下对污染企业的投融资行为也可能会增大银行的环境风险，提高不良贷款率。
多措并举促进绿色信贷可持续发展
一些发达国家从上个世纪后期开始意识到环境安全问题，并颁布了一系列可持续金融政策实行环境治理。例如，美国的绿色信贷政策监督制度主要通过法律支撑、政府担保、银行实施、权威机构评估等一系列流程来实现。通过出台市场导向性环境法规，从对污染物实行总量控制与配额交易到面向市场推行可再生能源产品，从末端治理转向源头控制，形成了全新的环境治理模式。德国的经验在于其注重对绿色信贷审批时建立统一审查标准，通过以“赤道原则”为贷款准则，设立针对绿色信贷的贴息机构，由环保部门进行审核与批准，以调动银行和企业积极开展绿色信贷业务。英国以环境可持续发展作为指导原则，通过设立专业评级机制和污染防治机制，搭配严格的法律体系与统一的管理标准，从而约束企业的环境行为，保障绿色信贷业务的开展。
基于目前中国绿色信贷存在的不足与发达国家的发展经验，笔者提出如下构建绿色信贷政府监督机制的政策建议。
首先，严格绿色信贷立法制度。政府需要出台更加严格的法律制度对绿色信贷的贷前筛选、贷中监督、贷后审批提出更加严格的要求，规范绿色信贷业务流程。在执法过程中，需要形成双向监督，地方环保部门与金融监管机构充分履行职责，从而推进绿色信贷业务的开展。需要设立专门的绿色产业政策部门，使其具有相对独立的法律地位，能够建立起全国统一的环保信贷评估标准，以国家信用作为贷款担保，由财政部提供绿色项目所需资金，保证其做出的决策能够得到有效实施。
其次，构建绿色信贷风险监督体系。近年来，一些金融机构面临着一定的环境风险。在投融资项目中，一些污染企业无力偿还银行贷款，便容易将环境风险转嫁给商业银行，对银行的信贷资产安全造成影响。商业银行需要构建严格且权威的风险评估标准，提高管理能力，规避绿色信贷业务开展过程中的环境风险问题。
此外，要注重绿色信贷区域异质性监督管理。由于我国绿色信贷发展水平存在显著的区域异质性，统一的政策安排并不能完全适用于因地制宜地促进地方绿色信贷业务的开展。因此，应当增强环境信息披露，注重区域异质性监督管理，扬长避短，发挥比较优势，与现有的业务做好衔接。为促进绿色信贷长足发展，需要明确各地方政府、地方环保部门以及金融监管机构的具体工作内容，通过政府顶层设计、专业人才引进、金融机构主导、多地方部门协作来共同推进绿色信贷向纵深处发展。
最后，应强化政府监督机制。虽然政府对商业银行的过度干预会造成“隐性担保”或“预算软约束”问题，但是作为盈利性机构，其具有“外部性”而非单纯的商业行为，传统思维下的对业绩和安全性的认知可能导致个别商业银行支持“漂绿”和“洗绿”。另一方面，如果过度干预可能导致在追求绿色化的同时忽略银行绩效，在政府为企业提供隐性担保的情况下，商业银行往往缺乏动力去调查企业信息，可能造成银企关联度下降。因此，需要科学和严格的政府监管机制，以促进商业银行和绿色信贷的可持续发展。
（编辑：洪晓文）